존재의 이유 raison d'etre

복지국가는 해체되는가 국내도서>사회과학 저자 : 폴 피어슨 / 박시종역 출판 : 성균관대학교출판부 2006.05.23 상세보기

  우리가 흔히 알고 있는 것처럼 복지국가는 19세기 말에 그 희미한 모습을 보이기 시작한 이래 20세기 초의 격변 - 두 차례의 세계대전과 대공황 - 을 거치며 선진 자본주의 국가의 기본으로 자리를 잡았고, 그 후 30년간 자본주의의 황금기를 열었다. 그리고 70년대 중반 Oil Shock와 그로 인한 Stagflation을 겪으며 보수주의적 정치세력의 집중포화를 받게 되고, 결국 영·미를 중심으로 쇠퇴의 수순을 밟게 된다.

  그러나 실제로 이 시기 - 즉, 신자유주의의 광풍이 불어닥친 1980~2000년대 - 에 복지국가가 의미있게 쇠퇴하였는가에 대해서는 연구자들의 관점이 다르다. 이를테면 여기서 리뷰할 폴 피어슨 같은 학자는 복지국가는 공격받고 상처받았지만 의미있는 정도의 후퇴가 이루어지지는 않았다고 주장하는데 그 근거는 대략 다음과 같다.

  즉, 복지국가 팽창기에 팽창을 주도했던 세력 - 노동조합과 사민주의 정당 - 은 약화되었지만 기존의 복지국가를 구성하던 프로그램들은 새로운 지지세력을 형성하였을 뿐 아니라, 축소 자체가 갖는 정치적 특성 - 신뢰 획득의 정치가 아닌 비난 회피의 정치라는 - 으로 인해 레토릭에 비해 실제의 축소는 제한적이었다는 것이다. 이 과정에서 피어슨은 권력자원 동원의 측면이나 권위의 집중화 정도, 정부의 행정/재정능력과 같은 복지국가 팽창을 설명하는 전통적인 관점들은 축소의 정치의 특수성으로 인해 그 실효성이 약하며, 따라서 축소의 과정에서는 기존의 프로그램 구조가 어떠했느냐가 핵심이 된다고 말한다. 프로그램별로 상이했던 축소의 결과나 권위가 집중화되었던 영국에서의 개혁이 꼭 미국보다 성공적이었다고 할 수 없었다는 부분 등이 그 근거가 된다.

  그렇다면 축소의 정치에서 중요한 것은 무엇인가? 피어슨은 기존 프로그램의 구조가 현재에 어떻게 작용하는가? - 즉, 정책 피드백의 문제를 그 핵심으로 내새운다. 즉, 축소의 과정에서는 행위자가 정치적 비난의 회피를 위해 눈가리기 전략, 분할전략, 보상전략과 같은 수단을 동원하게 되는데 이와 같은 수단이 어느정도 성공적일지에 프로그램의 구조가 영향을 많이 준다는 것이다. 예를 들어 영국의 연금제도는 프로그램의 분절화로 인해 그 이해관계자에게 분할전략을 시도하기 유리했으나 미국의 연금제도는 포괄적 성격의 단일 프로그램으로 이와 같은 전략의 활용이 힘들었으며, 이와 같은 요소가 해당 프로그램의 미래에 결정적인 영향을 주었다는 것이 저자의 주장이다.

  축소의 정치에서 중요한 요소가 무엇인지, 또한 정책 피드백에서 살펴볼 부분은 무엇인지, 실제 프로그램별 축소 및 체계적 축소는 아래 테이블들을 참고하기로 하고 여기서는 두 가지만 짚어보고 글을 마치겠다.

  첫째, 저자는 프로그램적 축소의 결과와 체계적 축소의 결과를 살펴보고 이들을 기준으로볼 때 복지국가에 의미 있는 축소는 일어나지 않았다고 말한다. 매우 타당하며 탁월한 연구성과이지만 한 편으로 아쉬운 점은 이와 같은 변화가 정책 수혜자의 삶에 어떻게 결과하였는지에 대한 분석이 있었으면 더욱 좋았을 것이다. 예를 들어 저자는 자산조사 소득지지 프로그램과 관련하여 프로그램 축소의 결과 실질적인 축소의 폭은 그다지 크지 않았을 것으로 이야기하고 있지만, 70~80년대의 실업과 빈곤의 증가 양상과 맞물려 이와 같은 프로그램의 변화는 영국과 미국 저소득층의 삶에 상당한 영향을 미친 것으로 알고 있다. 이와 같은 변화를 고려할 때도 '변화의 폭은 크지 않았다.'고 단정짓는 것이 적절한가라는 의문이 남는다. 특히 불평등과 빈곤을 측정하는 각종 지표상 20세기 이후 줄곧 감소해오던 불평등과 빈곤이 70년대 중반을 기점으로 증가세로 돌아서는 중요한 변화가 있었는데, '인민의 삶'이라는 차원에서 이는 매우 중요한 의미라고 생각된다.

  둘째, '복지국가'라는 것이 적어도 어느 정도 수준의 물질과 기회를 그 국가의 구성원에게 분배하는 것이라고 할 때 70~80년대의 복지국가를 구성하는 제도들에 '큰 변화가 없었다.(약간의 축소만 있었다.)'는 것이 과연 '복지국가는 건재하다.'고 결론지을 만한 것인지에 대해 약간의 의구심이 있다. 다시 말하면 '완전고용'과 '포드주의'가 함께 작용하던 복지국가의 전성기의 제도는 70~80년대에 일어난 경제적 변화와 이로 인한 실업증가, 일자리의 양극화 추세와 더불어 오히려 강화되어야 하는 상황이었음에도 오히려 축소되거나 유지되었다는 것은 '복지국가가 제공하는 인민의 삶'이라는 차원에서는 중요한 후퇴일 수 있다. 비유하자면, 인플레이션이 진행되는데 급여는 명목급여 수준에서 고정된 것이라고 할까. 복지의 욕구가 크게 늘어나는데 공급이 유지되었다는 것은 복지 제도 자체가 (심각하게) 축소된 것일 수 있다.

  책의 내용을 정리한 아래 테이블들로 리뷰를 마친다.

====================================================================================================

1. 축소의 정치에서 고려할 사항

2. 팽창과 축소의 국면의 영향요인

(1) 권력자원의 역할

“복지국가가 탄생시킨 이익집단의 존재로 인해 축소 국면에서 권력자원의 역할은 제한적”

(2) 정치제도의 역할

“정치제도가 축소에 미치는 역할은 복합적이며, 이는 각 프로그램의 특성에 의해 매개됨”

(3) 정책피드백

“새로운 정책이 새로운 정치를 낳는다” (E.E. 샤츠슈나이더)

3. 프로그램 축소의 결과

(1) 프로그램 별 축소사례 : 프로그램 별로 상이하여, 일반적으로 알려진 수준 보다는 낮은 축소

(2) 프로그램의 장기적 구조 변화 정도 : ‘위축’은 인정되나 ‘축소’라 하기는 미흡

4. 체계적 축소의 결과

사회보장이란 무엇인가?

1. 교재 요약

● National Security와 Social Security

- 국방(National Security) : 외부의 적으로부터 국가의 영토와 그 안에 사는 국민들의 재산과

생명을 안전하게 보호하는 것

- 사회 보장(Social Security) : 사회 내부로부터 발생하는 국민들의 사회적 위험으로부터 사회

생활을 보장해 주는 것 → “어떤 종류의 사회생활을 보장하는가?”에 따른 다양한 정의

● 사회보장의 일반적 정의

- 사회보장이란 사람들이 살아가다가 직면하는 여러 가지 위험들 - 노령, 실업, 장애, 사망,

출산, 장기요양 위험 - 로 인해

첫째, 소득이 일시적으로 중단되거나

둘째, 소득이 장기적(영원히)으로 없어지거나,

셋째, 지출이 크게 증가하여 사람들이 이전의 생활을 하지 못할 경우, 이전의 사회생활을 할 수

있도록 하는 국가의 모든 프로그램들

- 상기 정의의 사회보장은 국가가 책임지는 것만을 말함

- 상기 정의의 사회보장은 사회생활의 보장을 물질적·경제적인 측면에서의 보장으로 한정

(경제적 보장의 개념, 즉 소득유지 정책이나 소득보장의 개념과 유사)

● 국가에 따라 더 넓은 범주를 포괄하는 경우도 있고, 더 좁은 범주로 제한하는 경우도 있음

- 한국 : 비물질적 사회복지 서비스를 포함 / 미국 : 노령, 유족, 장애 연금으로 한정

2. 사회보장에 대한 여러 정의들

● 국제노동기구 (ILO)

- 사회가 적절한 조직을 통하여 그 구성원이 봉착하는 일정한 사고에 대하여 제공하는 보장

이다. 이 사고는 자산이 적은 개인으로서는 스스로의 능력이나 예지, 혹은 동료와의 개인적

결합에 의해서도 유효하게 대비할 수 없는 본질적 사고이다.

(국제노동기구, 1943, 『사회보장에의 접근』)

- 질병, 분만, 산업재해, 실업, 고령, 장애, 사망 등에 의한 소득의 중단 또는 감소가 미치는

경제 사회적 불안을 공적 대책을 통해 대처하기 위해서 사회가 그 구성원에게 제공하는 보호

(국제노동기구, 1989, 『사회보장 입문』)

● 베버리지 보고서 (1942)

- 사회보장이란 실업, 질병 또는 부상으로 인하여 수입이 중단된 환경에 대처하여, 또 노령에

의한 퇴직이나 본인 이외의 자의 사망으로 인한 부양의 상실에 대비하고, 나아가서는 출생,

사망 및 결혼 등에 관련하는 특별한 지출을 보충하기 위한 소득의 보장을 의미한다.

● 사회보장기본법 제3조 제1호

- 질병, 장애, 노령, 실업, 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소

하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 및

관련복지제도

3. 사회보장을 정의하는 공통적 요소들

● 보장의 대상이 되는 위험 : “사회적 위험”

- 일반적으로 발생하는 사람을 대상으로 한 예기치 못한 경제적 손실의 가능성

- “사회적 위험이란 개인의 건강생활·경제생활에 위협을 주는 개인의 생활상의 위험을 의미”

하며, “개인의 건강생활과 안정된 경제생활을 위협하는 사유들은, 그것이 비록 개인의 사생활

상의 위험이긴 하지만, 안정된 사회는 안정된 개인생활을 통하여 이루어지므로, 그러한 사유들

은 사회적으로 보호되어야할 사회적 위험으로 여겨지고 있는 것이다(사회공동체의 위험).”

(이상광, 2002, 『사회법』, 박영사)

- 위험 발생의 사회적 성격 : 산업화에 따라 농부, 장인과 같은 자영업자들이 임금 노동자화 되고,

도시화에 따른 지리적 이동의 증가로 확대가족 및 공동체가 파괴되어 실업, 노령, 산업재해,

질병 등으로 인한 소득상실의 문제가 심화됨 → 개인의 문제로 인한 위험이 아닌 사회적 문제

로 인한 위험의 성격

● 경제적 측면의 보상 : 현재까지의 ‘사회보장’은 인간 삶의 여러 요소 중 경제적 측면을 보장하는

것에 - 즉, 소득보장 - 에 초점을 맞추고 있음

● 국가의 보장 (공적, 조직적 보장) : 사회적 위험에 대한 개인적 대응의 한계

→ (주로 정부와 같은) 공적 기관의 정책이나 제도를 통해 사회보장 실현

4. 왜 ‘사회’ 보장인가?

● ‘사회적 위험’을 보장

- 사회공동체의 위험 : 사회의 지속가능성(sustainability) 유지하기 위해 보장이 필요

- 위험의 사회적 원인 : 산업화, 도시화라는 사회적 현상으로 인해 보장의 필요가 증가

● 경제 vs. 사회 : ‘경제적 원리’와 구분되는 개념으로서의 ‘사회적 원리’에 따른 보장

- 경제와 구분되는 개념의 ‘사회’ (칼 폴라니, 1944, 『거대한 전환(The Great Transformation)』)

⇒ 자유주의적 자본주의는 산업화 이전에 사회에 묻어들어(embedded) 있던 경제를 사회로부터

뽑아내어(disembedded) 자기조정시장의 원리로 움직이는 ‘사회로부터 독립된 경제영역’을 만들어내려고 시도하였으며, 이는 사회와 자연환경 모두가 파괴될 수 있는 위험을 초래했음

⇒ 이처럼 경제적 지평을 확대하려는 자유방임 운동에 맞서, 경제를 뽑아내는 것에 저항하면서

출현하게 되는 사회 보호의 반대운동이 발생(이중운동)

● 보장 주체로서의 ‘사회’의 의미

- 티트머스, ‘복지의 삼분립’ : Social Welfare, Occupational Welfare, Financial Welfare

- 이 때, Social Welfare는 ‘정부의 직접적 지출에 의한 복지’를 뜻하며, 이런 관점을 적용할 때

‘사회보장’의 ‘사회’는 보장 주체가 ‘국가(정부)’임을 의미하는 것일 수 있음